Análisis de las denuncias por casos de corrupción

Actualizado a Mayo de 2019

Fuente: Secretaría de Transparencia

 

El Grupo de Revisión y Análisis de Peticiones, Denuncias y Reclamos de Corrupción– GRAP, es el equipo de la Secretaría de Transparencia encargado de recibir, sistematizar analizar y gestionar la información recibida a través de peticiones, quejas y denuncias por posibles hechos de corrupción con sustento en lo previsto en la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 672 de 2017.

En la base de datos que alimenta el GRAP, se consignan una serie de variables que aluden al: tipo de denunciante, tipo irregularidad, alusión a temas de contratación, etapas contractuales, tipos de contratos, nivel territorial de la denuncia, entre otros. De acuerdo a lo anterior, entre los años 2014 y 2018, se recibieron y gestionaron en la Secretaría de Transparencia un total de 25.897 denuncias por presuntos hechos de corrupción. Este universo constituye la muestra de esta medición y de las reflexiones que se condensan a continuación.

En todo caso, es importante precisar que las cifras que se presentan en este documento se limitan a las denuncias recibidas por un grupo al interior de la Secretaría de Transparencia, por lo que no se trata de un análisis total del fenómeno de la corrupción, ni de las denuncias que (por ejemplo) se tramitan a diario en los organismos de control. Tampoco se aludirá a la investigación ni a la sanción, competencias- que por disposición legal- no han sido atribuidas a la Secretaría de Transparencia.

No obstante, a partir de categorización de denuncias recibidas en el GRAP, se identificarán tendencias claves para entender el funcionamiento de las dinámicas de corrupción en el país, al tiempo que pueden ser un insumo valioso para generar alertas tempranas, estrategias y políticas públicas eficientes. 

En suma, este análisis presenta indicadores y puntos focales que pueden ser tenidos en cuenta por la ciudadanía, los entes de control y los ordenadores del gasto para prevenir, combatir e implementar buenas prácticas para combatir el fenómeno de la corrupción y la impunidad. Finalmente, los datos detallados del presente análisis se pueden consultar en la base de datos adjunta.


1. Histórico de las denuncias recibidas


Entre enero del 2014 y 2018, el GRAP ha recibido un total de 25.897 peticiones, de las cuales 11.960 corresponden a denuncias por casos de corrupción, representando así un 46% del total de peticiones recibidas.


Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.

 

 

Se observa que el valor total de denuncias y el promedio mensual alcanzaron el mayor valor en el año 2017. Para el 2018 se observa una disminución del 29% en el total de denuncias.

Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


2. Tipo de denunciante


De estas 11.960 denuncias el 56% han sido presentadas por ciudadanos, el 25% por el sector privado (entendiendo por esto Gremios y/o Empresas), el 11% por la Sociedad Civil Organizada y el 8% por el Gobierno Nacional. Estos datos muestran que el primer tipo de denunciante que acude a la Secretaría de Transparencia es el ciudadano.


Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


Lo anterior da forma a la idea de un control social creciente que se materializa en la denuncia como mecanismo para contener las prácticas indebidas. Además, esta prevalencia de la denuncia ciudadana es un indicio de: 1. El debilitamiento progresivo de la pasividad, aceptación y resignación frente a la corrupción como elemento estructural al funcionamiento social, 2. la puesta en obra y eficacia de mecanismos de denuncia, con canales accesibles a la ciudadanía (como el GRAP) para la interposición de denuncias relacionadas con hechos de corrupción. 3. La legitimidad de los organismos encargados de recibir denuncias, como interlocutores válidos en la lucha contra la corrupción y la impunidad.

El importante número de las denuncias recibidas por parte del sector privado, es un indicador de la existencia de confianza en las instituciones por ley facultadas para conocer de las denuncias. También de una desconfianza imperante en los procesos contractuales y en la que los no adjudicatarios de procesos suelen acudir al mecanismo de la denuncia para contener los resultados de tales procesos.  

Se debe resaltar el porcentaje de denuncias (11%) presentadas por la sociedad civil organizada, especialmente por las Veedurías Ciudadanas. El hecho de que la ciudadanía se agrupe y decida actuar de manera organizada en contra de las prácticas indebidas, da cuenta del crecimiento de la cultura que propicia la accountability. Finalmente se encuentra que un porcentaje menor de denuncias provienen del propio Gobierno. Frente a este dato vale la pena indagar sobre la necesidad de que se promueva la cultura de la denuncia entre los organismos estatales, y especialmente entre los funcionarios como agentes racionales del sistema.


3. Clasificación de las denuncias relacionadas con procesos contractuales


De 11.960 denuncias recibidas en el periodo de análisis, 7.240 se relacionan con procesos contractuales. Se presenta el histórico del comportamiento entre 2014 y 2018.



Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


Este dato da cuenta de la posible concentración de prácticas indebidas en los procesos de contratación Estatal. Este hecho se explica a partir de las cuantías (En 2018 pasó el billón de pesos) y la frecuencia con que son convocados dichos procesos. También a partir del hecho de que algunas entidades intenten franquear la regla que llama a realizar los procesos contractuales bajo la modalidad de la licitación pública, privilegiando la contratación directa.

En suma, las numerosas denuncias ligadas a procesos contractuales son un indicador sobre la necesidad de afinar el diseño institucional a través del cual se ha buscado blindar la contratación estatal de las prácticas indebidas. Sobre el particular sería pertinente evaluar cuál ha sido la eficacia de las reformas que frecuentemente se emprenden con el objetivo de modificar la Ley 80 de 1993 y de establecer principios- que como el de la transparencia- deben orientar toda la contratación.  

 

4. Clasificación de las denuncias por fase contractual


De las denuncias relacionadas con temas de contratación, el 75% corresponde a una etapa precontractual mientras que el 25% restante responde a la etapa contractual. Asimismo, en el periodo analizado, las denuncias en la etapa contractual tienen un comportamiento decreciente en relación con aquellas que se presentan en el periodo precontractual. Esta afirmación es válida en los procesos de licitación-modalidad por excelencia- y en el concurso de méritos. 



Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


Esta diferencia puede atribuirse a diversas causas. La primera son las deficiencias notorias que se presentan en la fase precontractual y que se orientan a denunciar el diseño del proceso con direccionamiento. Es decir, la confección de los procedimientos con el objeto de favorecer a uno de los proponentes. Además, la falta de sustento técnico o la vulneración aparente de la normativa contractual hace parte de las denuncias frecuentes en esta fase.

Lo anterior se traduce en la necesidad de prestar una atención especial a los diseños estructurales de los procesos contractuales, pues en la fase precontractual se define toda la ruta que se seguirá para llegar a la adjudicación- y consecuente ejecución-del contrato. La regulación estricta de dicha fase (estructura y fase de planeación, estudios previos, requisitos habilitantes, etc.), sumada a la modificación subsecuente y reiterativa del Estatuto de la contratación, hace que se presenten muchas irregularidades por las cuales se formulan denuncias. No todas ellas son por actos de corrupción, sino que también pueden atribuirse a desconocimiento o desactualización en la minucia de la contratación por parte de los funcionarios encargados. Finalmente, el hecho de que la Secretaría de Transparencia tuviera en alguna época competencia para hacer un acompañamiento especial a procesos de contratación por su importancia o por el riesgo que comportaban, puede explicar el número de denuncias que actualmente se reciben con el mismo propósito. Además, es importante señalar que en esta categoría se incluyen todas aquellas observaciones que hacen los oferentes al pliego de condiciones y que no necesariamente incluyen denuncias puntuales por hechos de corrupción.

 

5. Clasificación de las denuncias por modalidad de contratación


La mayoría de las denuncias de corrupción relacionadas con temas de contratación, están clasificadas en “Otra forma de Contratación” con una participación del 68%, seguido por Licitaciones con el 27%.


Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


Lo primero que se identifica en este análisis es que las demás modalidades de contratación estatal- aparte de la licitación y el concurso de méritos-  agrupan aproximadamente el 70% Este alto porcentaje de denuncias, ligadas a otras modalidades debe encender una alerta pues dicha categorización señala que contrario a lo que la ley contempla (que la licitación es la modalidad de contratación por excelencia y debe recurrirse a otras modalidades por excepción), en la práctica puede estar tomando mucha fuerza la implementación de otras modalidades de contratación, notablemente la contratación directa. Así se puede estar ante personas que utilizan la contratación y la normatividad pertinente a conveniencia, intentando lograr selecciones abreviadas o manipulando los pliegos para acceder a otras modalidades como la contratación directa donde el grado de control y transparencia se ven atenuadas.

Ahora bien, la estadística no distingue entre cuáles son las más usadas o dónde se presentan más denuncias, pero si invitan a realizar un rol de supervisión mucho más fuerte sobre estas modalidades, pues en la práctica se podría estar acudiendo a mecanismos excepcionales como vía principal, contraviniendo la normativa vigente que considera que la licitación es el procedimiento que más transparencia y objetividad brinda, por lo cual debe ser el aplicado principalmente.

 

6. Clasificación de las denuncias por posible tipo de sanción


En el período analizado, las denuncias por tipo de falta disciplinaria tienen una participación total del 46%, seguido por tipo de falta penal con 40%. 

Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.

 

De acuerdo a la serie histórica, las faltas disciplinarias tuvieron el mayor valor en el año 2017 y tuvo reducción de 35%. Las sanciones penales también mostraron reducción en 30%.

La constancia de las denuncias penales se debe a la popularidad y difusión del derecho penal como mecanismo idóneo de control social y de materialización de la justicia. En esta medida, es más común que la población identifique la corrupción como delitos y formule las denuncias a este título antes de pensar en una falta disciplinaria o fiscal que requieren de un conocimiento más especializado. Los delitos son más populares y es más fácil recurrir a una institución que tiene mayor recordación en la ciudadanía, como la Fiscalía o la policía, para presentar una denuncia.

 

7. Sector temático de las denuncias


La mayoría de denuncias de corrupción se presentan en el sector temático denominado “Función Pública” con el 28.4%, seguido se encuentran las denuncias en el sector educación con el 10.4%, infraestructura vial con el 8.9% y sector inclusión social y reconciliación con el 6.9%.


Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


Con respecto a esta desagregación temática, lo que presenta la estadística es una constante de malas prácticas al interior de la administración donde actos de corrupción se han convertido en parte del operar corriente. De allí la importancia de generar control ciudadano, prácticas de transparencia y acompañamiento en cultura de la transparencia para que el operar de algunas entidades se depure de estas prácticas.

Otro elemento a analizar es el alto número de denuncias del sector educación debido a los recientes hechos respecto al Programa de Alimentación Escolar (PAE), que se han presentado en distintas regiones del país. De allí que resulte fundamental incrementar la vigilancia sobre dicho sector por la cantidad de recursos involucrados y por la afectación que puede darse sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes que merecen mayor protección por parte del Estado. Además de esto, repunta también el sector infraestructura, debido a las grandes obras realizadas en años recientes en esta materia y que son susceptibles a actos de corrupción debido a irregularidades en la contratación, como se expuso anteriormente y la facilidad para generar sobrecostos en términos de materiales. Siendo la construcción uno de los sectores históricamente más proclives a este tipo de situaciones.

 

8. Desagregación territorial


Finalmente, se realiza la clasificación de las denuncias de corrupción a nivel territorial. Las 5 primeras entidades territoriales con más denuncias de corrupción son Bogotá, Cundinamarca, Santander, Valle del Cauca y Antioquia con participaciones generales de 8.9%, 8.8%, 8.6%, 7.4% y 6.2%, respectivamente. Los departamentos con menos denuncias de corrupción son Guaviare, Guainía, San Andrés, Quindio y Vaupes.


Fuente: Observatorio de Transparencia y Anticorrupción.


La información presentada en esta tabla debe ser tomada como un indicador sin que dé cuenta precisa de la distribución de prácticas de corrupción en el territorio nacional. Por ejemplo, los departamentos que presentan mayores cifras son aquellos donde la presencia estatal es más fuerte, donde el acceso a la información es mayor y donde los canales de denuncias son más difundidos y de fácil acceso. Por otra parte, los departamentos en que se reporta una menor cantidad de denuncias, no necesariamente existe menos corrupción, sino que la presencia institucional es tenue, la infraestructura para recoger denuncias es menor y el acceso a cabeceras municipales y medios de denuncia es complejo.

Es importante señalar que, en San Andrés y Providencia, por solo citar un caso, existen casos notables de manejos indebidos como el del relleno sanitario de Magic Garden, que actualmente está siendo investigado por todos los organismos de control y que en práctica ha generado graves perjuicios para la comunidad de la isla. 

Del mismo modo la información recolectada a través de denuncias tampoco presenta altos porcentajes en el departamento de la Guajira y Córdoba, en el que los que las prácticas de corrupción y clientelismo han generado un menoscabo en los recursos destinados al sector de la educación y la salud y la ciencia y la tecnología.

Frente a los bajos índices de denuncia que se presentan en territorios en los que frecuentemente se presentan escándalos por hechos de corrupción, se requiere avanzar en el fortalecimiento de los mecanismos que permiten a los ciudadanos denunciar. También en la implementación de la cultura que del control social y la rendición de cuentas.


9. Conclusiones


La información que recibe la Secretaría de Transparencia y que sistematiza y analiza el GRAP sirve para generar alertas sobre temas asociados a las denuncias sobre corrupción. Las denuncias son un indicador importante sobre las prácticas indebidas, aunque no dan cuenta del número efectivo de denuncias que se presentan en los organismos de control y menos del número de condenas que se profieren por tales hechos. Se requiere avanzar en articular esfuerzos con organismos de control y generar indicadores sobre denuncia y sanción. Solo un trabajo conjunto de ingeniería de datos podrá constituir un insumo eficiente para formular políticas públicas para luchar contra la corrupción de manera efectiva.

Es evidente que la cantidad de denuncias dan cuenta de la visibilidad creciente del fenómeno, de la importancia de la denuncia y de la expansión progresiva de los canales para interponerla. Además, el análisis muestra la importancia que a este fenómeno concede la sociedad civil que hace el mayor número de denuncias que se reciben a diario en la Secretaría de Transparencia. Así, el rol sustancial que en la lucha contra el fenómeno desempeñan las veedurías ciudadanas es evidente, por lo cual el trabajo articulado con las mismas es clave para hacer efectivo el combate contra los hechos de corrupción. También es importante que se fortalezca al interior del aparato estatal- en todos los niveles del gobierno- la cultura de transparencia, la probidad, la legalidad y la importancia del acto de la denuncia.

También se debe resaltar que los datos expuestos sobre la prevalencia de la denuncia en materia de contratación estatal dan cuenta de la eficacia parcial de las frecuentes reformas normativas con las que se ha buscado modificar la Ley 80 de 1993. Lo anterior significa que el trabajo para contener las prácticas indebidas en materia de contratación debe enfocarse en aspectos diferentes al marco normativo. En este orden de ideas un aspecto a valorar es el trabajo en el fortalecimiento de la cultura de la transparencia y la implementación de buenas prácticas que eviten que los ordenadores del gasto, cumplan con la ley, y sin embargo promuevan procesos diseñados a la medida de ciertos oferentes.

Otro aspecto a evaluar son aquellas disposiciones previstas para que las entidades puedan acudir a modalidades diferentes a la Licitación Pública. Esta posibilidad es un espacio que se utiliza frecuentemente por las entidades para contratar directamente, una modalidad que-según las denuncias recibidas- es  utilizada para seleccionar discrecionalmente y bajo criterios poco objetivos a los oferentes. Del mismo modo es urgente trabajar para que la fase de planeación se ejecute de una manera óptima con el fin de evitar todas las consecuencias ligadas a una indebida ejecución del contrato.

El análisis presentado muestra que aún se debe trabajar para aprovechar y fortalecer los mecanismos de control y denuncia y hacerlos accesibles a la población civil, en todo el territorio nacional. 

Los datos analizados muestran que existen sectores que son altamente propicios para prácticas de corrupción. Generar alertas tempranas en casos puntuales relacionados con estos sectores y el trabajo articulado con organismos de control es clave para contener hechos de corrupción. Sobre el particular es relevante el trabajo que puede desempeñar la Procuraduría General de la Nación, que con sus delegadas y con sustento en la facultad prevista- entre otras normas- en el artículo 62 de la Ley 80 de 1993 puede realizar acompañamientos preventivos, blindando los procesos contractuales.

Finalmente, aunque la Secretaría de Transparencia seguirá- desde el marco de sus competencias de ley- promoviendo la lucha frontal contra el fenómeno de la corrupción, solo la promoción de buenas prácticas, la articulación interinstitucional y la promoción de la cultura de la probidad y de la rendición de cuentas podrá disminuir las prácticas indebidas, hacerlas visibles y en suma, disminuir la morosidad judicial. 


 




Actualizado 2018